Er tikt een Duitse tijdbom onder de Europese Unie, wie kan ze stoppen?

Eind jaren tachtig van de vorige eeuw studeerde ik rechten in Gent. Europees recht was mijn lievelingsvak. Europees recht staat boven het nationale recht, leerde ik van de toegewijde professor Marc Maresceau. En er bestaat een rechtbank in Luxemburg, het Europees Hof van Justitie, die daarop toeziet.

Dat gaat onder meer zo: een Belgische (of Duitse of Maltese of gelijk welke nationale) rechter die twijfelt of een nationale wet in strijd is met een Europese wet of met het Europees verdrag, kan daarover een zogenoemde prejudiciële vraag stellen aan het Europees Hof van Justitie.

Het Europees Hof geeft vervolgens antwoord op die vraag, en dan kan de nationale rechtbank verder doen met de zaak die bij haar voorligt. Het antwoord van het Hof, de interpretatie die het geeft aan het Europees recht, is bindend voor alle rechters in de Europese Unie.

Het zorgt ervoor dat rechter A in Estland het Europees recht niet anders gaat uitleggen dan rechter B in Griekenland. De voorzitter ("president" is eigenlijk de officiële benaming in het Nederlands) van het Europees Hof van Justitie is trouwens sinds 2015 een Belg, Koen Lenaerts. 

De Europese rechters in Luxemburg kunnen op die manier wetten of besluiten van nationale politici ongeldig maken. Een bekend voorbeeld is de garantieregeling voor de 800.000 Arco-coöperanten, die door de regering Leterme was bedacht.

Het Europese Hof verklaarde die in 2016 ongeldig: zo'n regeling is volgens het Hof een vorm van staatssteun die in strijd is met het Europese recht. Het Belgische Grondwettelijk Hof, dat de prejudiciële vraag over Arco gesteld had, gebruikte dit arrest om de definitieve doodssteek te geven aan de Arco-garantieregeling. De 800.000 coöperanten zijn hun geld wellicht kwijt. En zo zijn er talloze voorbeelden, hele boekenkasten vol. 

Vorige week (dinsdag 5 mei) veroorzaakte het Duitse Grondwettelijk Hof in Karlsruhe echter grote opschudding. De Duitse rechters beslisten om een arrest van het Europees Hof naast zich neer te leggen. De Duitse rechters hadden een prejudiciële vraag gesteld, maar het antwoord van het Europees Hof was volgens de rechters in Karlsruhe “onbegrijpelijk” en “willekeurig” en daardoor was het Hof van Justitie volgens de Duitse rechters zelfs “zijn bevoegdheid te buiten” gegaan (“ultra vires”).

Verbijstering alom. Wat als elke nationale rechtbank dit voorbeeld gaat volgen? Wat als overal in de Europese Unie een andere interpretatie gegeven kan worden aan het Europees recht? Een Europese wet die anders wordt uitgelegd in België dan in Portugal, hoe Europees is die dan nog? Heeft het dan nog zin om Europese wetten te maken, wat nog altijd de core-business is van de EU? Wat als het Belgische Grondwettelijk Hof het Arco-arrest had genegeerd en groen licht had gegeven voor de Arco-regeling? 

Het Europees Hof van Justitie reageerde drie dagen later met een perscommuniqué. Onze arresten zijn bindend voor de nationale rechters, stond daarin. Wij zijn de enigen die kunnen oordelen of het Unierecht (= Europees recht) geschonden is. Rechters zijn net zoals regeringen van een land verplicht om de volle werking van het Unierecht te waarborgen.

Twee dagen later reageerde ook Ursula von der Leyen, de voorzitter van de Europese Commissie, en – niet onbelangrijk - een vrouw met de Duitse nationaliteit: “Het laatste woord over Europees recht wordt altijd in Luxemburg uitgesproken”. De Europese Commissie overweegt zelfs om Duitsland voor het Europese Hof van Justitie te dagen, omdat de voorrang van het Europese recht er niet wordt nageleefd. Dat herhaalt ook Europees commissaris voor Justitie Didier Reynders in onderstaande video: 

Een heel andere reactie kwam er uit Polen. De Poolse premier Mateusz Morawiecki loofde het Duits Grondwettelijk Hof, dat volgens hem een van de belangrijkste uitspraken uit de geschiedenis van de Europese Unie gedaan heeft. Hij is blij dat er grenzen zijn gesteld aan de Europese instellingen. Een gelijkaardige reactie kwam er van de Hongaarse minister van Justitie Judith Varga.

Deze reacties hoeven niet te verbazen. De huidige Poolse regering ligt al enkele jaren op ramkoers met de Europese Commissie, wegens de hervormingen van de Poolse rechtbanken. Het Europese Hof van Justitie heeft enkele hervormingen al ongeldig verklaard en er zijn nog zaken hangende.

Zowel tegen Polen als Hongarije lopen er nog andere procedures omdat de principes van de rechtsstaat er ondermijnd zouden worden. Hongarije en Polen schikten zich tot nu toe naar arresten van het Europese Hof. Zullen ze dat blijven doen?

Het Duitse Grondwettelijke Hof nam nog een andere Europese instelling in het vizier: de Europese Centrale Bank. Ook die is volgens de Duitse rechters haar boekje te buiten gegaan. Ook die uitspraak kan verregaande gevolgen hebben, voor de eurozone en voor de aanpak van de economische schade die de coronacrisis aanricht.

Waarover ging dát Duitse arrest? Het Grondwettelijk Hof moest zich uitspreken over verschillende klachten die waren ingediend tegen het “PSPP-programma” van de Europese Centrale Bank (ECB). Via dat programma koopt de ECB sinds 2015 overheidsobligaties op van landen van de eurozone.

Daardoor pompt de ECB geld in de economie. Dat doet ze om de inflatie te verhogen. Het hoofddoel van de ECB is immers het handhaven van prijsstabiliteit en dat betekent dat er op middellange termijn best een inflatie is die net onder de 2 procent is, wat nu nog altijd niet het geval is.  

Het opkoopprogramma heeft ook andere effecten. De rente op overheidsobligaties blijft laag, ook die van landen met een hoge schuld, zoals Italië. Het Duitse Grondwettelijk Hof wou via een prejudiciële vraag aan het Europees Hof van Justitie weten of de ECB haar boekje niet te buiten was gegaan.

In 2018 antwoordde het Europees Hof dat er geen probleem was, maar dat antwoord werd vorige week dus door de Duitse rechters aan de kant geschoven, omdat er geen rekening werd gehouden met de negatieve gevolgen van het ECB-beleid. Dus zijn wij zelf bevoegd om het ECB-beleid te beoordelen, zeiden de Duitse rechters, en wij vinden dat de ECB haar mandaat overschreden heeft.

De Bundesbank (net zoals de Nationale Bank van België een onderafdeling van de ECB) mag niet meer meewerken aan het opkoopprogramma. Ten laatste over drie maanden moet de ECB duidelijker maken of ze ook rekening heeft gehouden met de negatieve gevolgen van haar beleid. (Dat er ook positieve gevolgen zijn, zoals goedkoper krediet voor bedrijven en gezinnen, telt blijkbaar niet mee.)   

Gevolg: grote onzekerheid over het opkoopprogramma van de ECB. De ECB heeft bovendien om de coronacrisis te bestrijden onlangs een nieuw opkoopprogramma gestart (PEPP: Pandemic Emergency Purchase Program) van 750 miljard euro, opnieuw om zoveel mogelijk geld te pompen in de economie die zwaar te lijden heeft onder de coronacrisis. Ons arrest gaat hier niet over, zeiden de Duitse rechters uitdrukkelijk. Maar wat als ook daar een klacht tegen wordt ingediend? Komt ook dat beleid dan op losse schroeven te staan, zonder deelname van de Bundesbank? 

De Europese Centrale Bank liet weten dat ze akte neemt van het Duitse arrest, maar dat er volgens het Europees Hof geen probleem is met het opkoopprogramma. De ECB wil vermijden dat ook andere nationale rechters haar beslissingen gaan beginnen aan te vechten.

De bal ligt nu in het kamp van de Bundesbank: zij zal met een argumentatie moeten komen om het Duitse Grondwettelijk Hof te overtuigen. Als ze dat wil tenminste, want heel enthousiast over het opkoopprogramma zijn ze niet bij de Bundesbank.

Er is ook een fundamenteler probleem. De eurozone is momenteel erg afhankelijk van het beleid van de Europese Centrale Bank om crisissen te lijf te gaan. Er bestaat geen omvangrijke Europese schatkist om geld te investeren in de economie op plaatsen of in sectoren waar dat nodig is. Daar is al vaker voor gepleit, onder meer door de Franse president Emmanuel Macron, maar telkens was het antwoord vanuit Duitsland: nein.

Als nu ook de speelruimte van de ECB verkleint, dreigen de spanningen in de eurozone (tussen Noord en Zuid) nog op te lopen en verliezen investeerders misschien het vertrouwen in het voortbestaan van de euro. De euro zál blijven bestaan, zei Duits bondskanselier Angela Merkel gisteren in het Duitse parlement. Het arrest van het Duitse Grondwettelijk Hof is voor haar een aansporing voor een verdere integratie van de eurozone.

Ze verwees daarbij ook naar voormalig Commissievoorzitter Jacques Delors. Die zei dat een monetaire unie niet volstaat, maar dat ook een politieke unie nodig is. Opvallende woorden, maar wat ze er precies mee bedoelt, weten we nog niet. Wil ze een verdragswijziging om aan de eurozone een minister van Financiën te geven, met een eurozonebudget en met sterk toezicht op het beleid van de lidstaten? Is dat wel politiek haalbaar, in het huidige klimaat, waarin lidstaten nog aan het discussiëren zijn over een herstelplan om uit de coronacrisis te geraken?

En wat met de voorrang van het Europese recht? Gaat de Europese Commissie Duitsland in gebreke stellen? Heeft dat wel zin? De Duitse regering kan immers niet optreden tegen het Grondwettelijk Hof zonder de onafhankelijkheid ervan in gevaar te brengen (en onafhankelijke rechtspraak, dat is toch een Europees fundament?).

Veel juristen, ook in Duitsland, maken brandhout van het Duitse arrest, maar in een interview met Duitse kranten waarschuwde één van de rechters van het Grondwettelijk Hof Peter Michael Huber de Europese Commissie: een inbreukprocedure starten zou tot een zware crisis leiden.

De voorrang van het Europese recht op nationaal recht is niet absoluut, zei Huber, af en toe moet iemand het Hof in Luxemburg daarop wijzen. Dat kunnen alleen de nationale hoogste rechters doen want het zijn de lidstaten die bepalen hoeveel macht de EU (en dus ook het Hof van Justitie) heeft. De Europese rechters zijn volgens Huber geen “masters of the universe”. Een regelrechte "guerre des juges", in alle openheid.

Het Europese Hof heeft al vaker het verwijt gekregen van “activisme”: de rechters in Luxemburg zouden de Europese wetten en verdragen steevast zo interpreteren dat Europa meer macht krijgt, ten koste van de lidstaten. Maar wie heeft het laatste woord wanneer het onduidelijk is wie waarvoor bevoegd is? Zowel in Karlsruhe als in Luxemburg dragen ze rode toga’s, maar wie is de uiteindelijke baas? Die kwestie is nooit beslecht.

“Constitutioneel pluralisme” wordt dit genoemd. Dat pluralisme heeft nu geleid tot een regelrechte clash tussen de hoogste rechterlijke instanties. In het interview geeft Peter Michael Huber aan dat er bijvoorbeeld een mechanisme zou moeten komen om zulke conflicten op te lossen. Hij voorspelt dat het Duitse arrest uiteindelijk Europa ten goede zal komen. Het enige wat de Europese Centrale Bank moet doen, is haar beslissingen beter motiveren, wat het democratische draagvlak ervoor zal verhogen, aldus nog Huber.

Hoe zal de Europese Unie omgaan met dit arrest? Aanhangers van een zwakke EU met sterke lidstaten beschouwen het als een geschenk uit de hemel. Voorstanders van een versterking van het Europese niveau, zien er een aansporing in om de EU meer bevoegdheden te geven. Het gaat om een fundamenteel debat, dat de voorbije jaren misschien wel te vaak uit de weg is gegaan. In welke richting het gaat, zal de komende maanden en jaren moeten blijken. De hoofdrol is voor Duitsland, dat toevallig vanaf 1 juli tot en met 31 december EU-voorzitter wordt. De gevolgen zijn belangrijk voor iedereen, niet alleen voor juristen.