Hoe zit het federale België eigenlijk in elkaar?

Je hoort wel vaker dat België (enkel) uit Vlaanderen en Wallonië zou bestaan. Bij nader inzien, is deze uitspraak ongenuanceerd, zelfs foutief. Ze stemt immers niet overeen met de staatkundige indeling van ons land. De twee termen zijn ook opvallend afwezig in de Belgische Grondwet. Het eerste grondwetsartikel luidt sedert een kwarteeuw: “België is een federale Staat, samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten.”

Tot 1970 kende België een eenvoudige indeling. Die viel te vergelijken met een piramide: aan het hoofd stond de uitvoerende macht – de nationale regering dus – en het nationale parlement, te weten: de Kamer en de Senaat. Daaronder werden (ruime) bevoegdheden toegekend aan besturen onder nationale voogdij: de provincies en de gemeenten. 

Het federale België daarentegen lijkt veeleer op een zuilengalerij. Er zijn immers meerdere parlementen en regeringen. Inderdaad beslissen de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten – de deelstaten dus – elk naast mekaar. Er zijn federale wetten en deelstatelijke “decreten”. Behalve in Brussel, waar het gewest “ordonnanties” uitvaardigt. Federale wetten staan op hetzelfde niveau als decreten en ordonnanties. Er is dus geen normenhiërarchie. In federale staten is dat laatste nochtans gebruikelijk. Daarom heeft de federatie er het laatste woord in geval van institutionele heibel en kan ze een deelstaat vervangen wanneer die internationale verplichtingen niet nakomt.

Hoe verhouden de gewesten en gemeenschappen zich territoriaal tot elkaar? Welnu, de huidige politieke situatie is gebaseerd op de indeling van ons land in vier taalgebieden. Het betreft het Nederlandse, het Franse, het Duitse en het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad. De gewesten – resp. het Vlaamse, het Waalse en het Brusselse – vallen samen met het territorium van die gebieden, behalve in het Duitstalig België. Voor de gemeenschappen liggen de zaken anders. De Duitstalige gemeenschap oefent haar bevoegdheden uit in het Duitse taalgebied. De Vlaamse en de Franse gemeenschap (officieus: Fédération Wallonie-Bruxelles) daarentegen, doen dat niet alleen in hun taalgebied, maar ook in het Brussels gewest.

Elk bestuursniveau heeft eigen organen. Op Belgisch niveau gaat het om het federale parlement. Dit orgaan bestaat uit de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat (210 leden). De eerste assemblée wordt rechtstreeks verkozen door de kiezers, de tweede (die veel minder bevoegdheden heeft) door de parlementen van de deelstaten. De federale regering (momenteel 18 leden) is de uitvoerende macht. Er moeten, de premier eventueel uitgezonderd, evenveel Frans- als Nederlandstalige ministers zijn. In tegenstelling tot andere federale staten, bestaat er enkel op het federale niveau een rechterlijke macht.

Het Vlaams parlement is bevoegd voor de Vlaamse gemeenschap en het Vlaams gewest. Deze vergadering bestaat uit 124 leden. Die worden allemaal verkozen in het Vlaams gewest, op zes Brusselse leden na. Dat laatste heeft een eigenaardig gevolg. Immers, wanneer het Vlaams parlement over een gewestelijke bevoegdheid stemt, zijn er slechts 118 stemgerechtigden. De uitvoerende macht van het Vlaams parlement, is de negenkoppige Vlaamse regering.

Omdat de instellingen van het Waals gewest en van de Franse gemeenschap niet gefusioneerd zijn, ligt de situatie in Franstalig België wat complexer. Het Waals parlement bestaat uit 75 verkozen leden en een gewestregering van zeven ministers. Het parlement van de Franse gemeenschap (94 leden) wordt niet rechtstreeks verkozen. Enerzijds zetelen alle leden van het Waals parlement erin (tenzij er een Duitstalige is). Anderzijds maken de Franstalige leden van het Brussels parlement deel uit van deze raad. De regering van de Franse gemeenschap telt, net als die van het Waals gewest, zeven personen. Eén ervan zetelt momenteel ook in de Waalse regering.

De Duitstalige gemeenschap (officieus: Ostbelgien) beschikt over een parlement van 25 leden, die rechtstreeks verkozen worden. Voorts zijn er ook nog acht niet-verkozen leden aanwezig (o.a. uit het Europees parlement en de Luikse provincieraad). De Duitstalige regering bestaat uit vier ministers.

Pas echt ingewikkeld wordt het, wanneer we de Brusselse instellingen erbij nemen. Het Brussels Hoofdstedelijk Parlement, bevoegd voor het Brussels gewest, is samengesteld uit 89 leden. Daarvan zijn er 72 Franstalig en 17 Nederlandstalig. De regering bestaat uit acht leden, waarvan er, naar analogie met het federale niveau, evenveel ministers tot eenzelfde taalgroep moeten behoren. De minister-president is de uitzondering op de regel. 

Specifiek aan dit gewest zijn de bijkomende bestuurslagen. Die zijn het gevolg van de activiteiten van de Vlaamse en de Franse gemeenschap te Brussel. Zo bestaat er een Vlaamse gemeenschapscommissie (VGC), een Franse gemeenschapscommissie (FGC) en een Gemeenschappelijke gemeenschapscommissie (GGC). De Raad van de Vlaamse gemeenschapscommissie fungeert als parlement van de Brusselse Nederlandstaligen. De Raad van de Franse gemeenschapscommissie (officieus: “parlement francophone bruxellois”) is er de Franstalige tegenhanger van. Beide beschikken ze over een eigen college als uitvoerende macht. 

De samenstelling van de commissies gebeurt op dezelfde manier. Zo zetelen in beide raden resp. de Nederlands- en de Franstalige leden uit het Brussels parlement. De colleges groeperen, per taalgroep, de ministers en staatssecretarissen uit de Brusselse regering. Daarbij wordt per college een lid toegevoegd uit de Vlaamse regering en uit de Franse gemeenschapsregering (met raadgevende stem). Zo telt het college van de FGC vijf leden en dat van de VGC vier leden.

De werking van de VGC en de FGC is verschillend. Beide beheren gemeenschapsbevoegdheden als toezicht­houdende overheid van hun gemeenschap. Concreet betekent dit dat ze gewoon uitvoeren wat de Vlaamse of Franse gemeenschap beslist. Daarvoor vaardigen ze verordeningen uit. Maar de Franse gemeenschapscommissie heeft zelf ook een “decretale bevoegdheid”. Ze kan te Brussel dus zélf decreten uitvaardigen inzake bepaalde beleidsdomeinen. De VGC kan in principe ook over die bevoegdheid beschikken, maar die beslissing om die (al dan niet) toe te kennen behoort de Vlaamse gemeenschap toe.

Ook de GGC heeft een eigen parlement, de zgn. “Verenigde Vergadering”. Daarin zetelen alle leden van het Brussels parlement. De uitvoerende macht hiervan gaat door het leven als het “Verenigd College” (zeven leden).  De kern ervan bestaat uit de leden van de Brusselse regering, uitgezonderd de staatssecretarissen. Het college wordt aangevuld met twee leden, resp. uit de Franse gemeenschapsregering en de Vlaamse regering, elk met een raadgevende stem. Hoewel de leden dezelfde zijn, beheren ze andere bevoegdheden, al naar gelang ze in de Brusselse regering of het verenigd college zetelen. Bovendien zetelen er in dat college per bevoegdheid (bijvoorbeeld: het gezinsbeleid) telkens twee ministers. 

Het is niet eenvoudig om de bevoegdheden van de federale staat, de gewesten en de gemeenschappen af te lijnen. De gewesten beschikken in principe over bevoegdheden die te maken hebben met het grondgebied (ruimtelijke ordening, openbare werken, economie, streekvervoer, milieu…). De gemeenschappen zijn bevoegd voor “persoonsgebonden” aangelegenheden: onderwijs, cultuur, delen van het gezondheidsbeleid enz. De federale staat is bevoegd voor alles wat niet expliciet is toegewezen aan de deelstaten: de politie, justitie, het consumentenbeleid, de sociale zekerheid, het leger, enz.

Zoals gewoonlijk is de realiteit ook hier ingewikkelder dan de theorie. Zo bestaat er bijna geen enkele bevoegdheid die helemaal wordt uitgeoefend door één entiteit. Een voorbeeld. De federale staat is bevoegd voor ongeveer 2/3e van het arbeidsmarktbeleid. De gewesten zijn in deze materie bevoegd voor het  “doelgroepenbeleid”. Dit is de werkgelegenheidspolitiek die zich toespitst op bepaalde leeftijdscategorieën, scholingsgraden en sectoren. 

Nochtans is binnen dat “doelgroepenbeleid”, de federale staat bevoegd voor de activiteitensectoren. Behalve inzake de bagger- en sleepvaartsector of de koopvaardij. Daar zijn de gewesten  bevoegd. Toch bestaat er een uitzondering… op die uitzondering. De federale staat is immers bevoegd voor de  werknemersbijdragen in de bagger- of sleepvaartsector. Volgt u nog?

Los van de versnipperde bevoegdheidsverdeling, is het ook niet steeds duidelijk wat voor soort bevoegdheid een entiteit beheert. Nu eens zijn gewesten én gemeenschappen bevoegd voor gemeenschapsaangelegenheden (“concurrerende bevoegdheden”). Op het grondgebied van het Brussels gewest, geldt dit o.a. voor de beroepsopleidingen. Dan weer oefenen gemeenschappen gewestelijke bevoegdheden uit. Zo is de Duitstalige gemeenschap bevoegd voor energie of tewerkstelling.

Soms oefenen de deelstaten zelfs bevoegdheden uit die hen niet toegewezen zijn. Ontwikkelingssamenwerking is bijvoorbeeld een federale bevoegdheid, hoewel de deelstaten op dat vlak initiatieven nemen. Ze doen dit op grond van hun eigen bevoegdheden die ze dan in de Derde Wereld uitoefenen. In tegenstelling tot andere federale staten, kunnen de Belgische deelstaten immers, voor wat hun bevoegdheden betreft, een internationaal beleid voeren.

De versnippering van bevoegdheden over verschillende beleidsniveaus, zorgt er voor dat er in België vandaag vier ministers bevoegd zijn voor het milieu, dat negen ministers en staatssecretarissen zich onledig houden met cultuur en niet minder dan elf met de sociale zekerheid. 

Deze ongekende complexiteit van de Belgische institutionele architectuur geeft regelmatig aanleiding tot bevoegdheids- en belangenconflicten. De bevoegdheidsconflicten ontstaan wanneer het niet duidelijk is welke overheid voor welke materie bevoegd is. Ze kunnen uiteindelijk beslecht worden door het Grondwettelijk Hof.

Maar voor belangenconflicten bestaat er geen scheidsrechter. Dit soort conflicten ontstaat wanneer een parlement (of regering) vindt dat haar belangen ernstig geschaad worden. Het Overlegcomité moet proberen te bemiddelen. Dit orgaan bestaat uit twaalf permanente leden, waarin elke regering vertegenwoordigd is. Weliswaar zetelt de minister-president van de Duitstalige regering enkel, wanneer het gaat om een bevoegdheid waarin de belangen van die gemeenschap op het spel (zouden) staan. Het probleem is, dat elk lid een vetorecht heeft. Het volstaat dus dat één minister het oneens is, om alles te blokkeren. In het verleden kwamen zulke situaties al voor, bijvoorbeeld bij onderhandelingen over het klimaatakkoord. 

Daarnaast bestaan er ook nog 18 interministeriële conferenties. Die groeperen de federale, gewestelijke en gemeenschapsministers, alsook de leden van de (meeste) Brusselse gemeenschapscolleges onder andere met het oog op het sluiten van samenwerkingsakkoorden voor één bevoegdheid.

Deze samenwerkingsakkoorden hebben kracht van wet. Toch komen ze op een heel andere manier tot stand. Een wet wordt immers gestemd in een parlement en door een regering uitgevoerd. Een samenwerkingsakkoord daarentegen wordt onderhandeld tussen regeringen. Het valt niet door één enkel parlement te wijzigen of weg te stemmen. De oppositie wordt niet betrokken bij de onderhandelingen ervan en de vergaderingen gebeuren achter gesloten deuren, wat de democratische legitimiteit ervan niet echt ten goede komt.

In het licht van dit alles is de toenemende vraag om herfederaliseringen en een normenhiërarchie zeer logisch en begrijpelijk. De oppervlakte van België is trouwens kleiner dan die van de meeste Duitse deelstaten. En er zijn steden met een bevolking die twee keer zo hoog ligt dan die van heel ons land, maar functioneren met één enkele burgemeester en gemeenteraad. Het is zinvol wanneer politici hierover nadenken.

Je zou overigens denken dat bovenstaande voorstelling van zaken nodeloos ingewikkeld is. In realiteit echter, is de Belgische staatsstructuur nog veel complexer. Eigenlijk heb je een handboek staatsrecht nodig om aan de verkiezingen te kunnen deelnemen…