Leidt brexit dan toch tot Britse grondwet op papier?

Israël, Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk hebben een eigenaardige overeenkomst: geen van deze landen heeft een geschreven grondwet. Voor de Britten echter doemt met het haperende brexitproces de vraag op of een helder overzicht van politieke spelregels geen goed idee is. The Battle of Brexit-sage openbaart de kwetsbaarheden van het bestaande systeem.

Voor een buitenlander bezit de Britse politiek tal van curieuze karakteristieken. De uitroep ‘Order, Order’ is daar een van, het dicht­smijten van de deur in het gezicht van de Black Rod, de vertegenwoordiger van de vorstin, in de aanloop naar de troonrede een andere. Daar past ook de niet op schrift gestelde grondwet bij. De Britten baseren zich op eeuwen van gewoonten en gebruiken, op het parlementaire handboek Erskine May, en The British Constitution van Walter Bagehot, een journalist. Toen een student de befaamde kabinets­secretaris Robin Butler vroeg wat de constitutie precies is, luidde het antwoord: “Iets dat we al doende opstellen.”

Het document dat het dichtst bij een geschreven grondwet is gekomen, de Bill of Rights van 1688, werd dan ook geïntroduceerd door een buitenlander, koning-stadhouder Willem III van Oranje. Stiekem zijn de Britten trots op deze situatie. Geschreven grondwetten, luidt de stille overtuiging, zijn meer iets voor jonge naties als de Verenigde Staten, Frankrijk en Duitsland, en voor de EU natuurlijk. Groot-Brittannië is het product van evolutie, niet van revolutie. Hóé iets werkt is op het eiland, anders dan op het Europese vasteland, belangrijker dan de vraag of het juridisch of staatkundig allemaal zuiver is. En al eeuwen werkt het ontbreken van een ‘written constitution’ prima omdat de stabiliteit van het landsbestuur altijd werd gewaarborgd door gematigde regeringspartijen, aangeduid als het systeem van ‘wisselende meerderheden’.

De afgelopen decennia zijn er niettemin diverse staatkundige hervormingen geweest. Zo werd de macht van de Lord Chancellor beperkt, de functionaris die alle drie de machten – uitvoerende, wetgevende en rechterlijke – in zijn persoon vertegenwoordigde. Bovendien omarmden de Britten de Europese mensenrechtenwetgeving, die volgens critici het gezag van het parlement ondermijnde en voor onwennigheid zorgde bij Engelse rechters, die het gewoonterecht gewend waren.

Irak-oorlog

De discussies over de Human Rights Act – die de Britse regering zou hebben gehinderd hij het voeren van een doortastend anti­terreurbeleid – en de ‘presidentiële’ manier waarop premier Tony Blair het land had betrokken bij de Irak-oorlog waren voor premier Gordon Brown reden om te pleiten voor een geschreven grondwet. Die had tevens meer duidelijkheid kunnen scheppen over de macht van de parlementen in Wales, Schotland en Noord-Ierland. De door Labour, om politieke redenen, in gang gezette devolutie heeft wel onduidelijkheden en ongerijmdheden met zich meegebracht. Een typisch Britse ‘muddle’.

Het kwam er niet van, temeer omdat de Labour-leider na drie jaar moest plaatsmaken voor David Cameron. De Conservatieve premier nam twee beslissingen, beide met machtsbehoud als ultiem doel, die grote politieke gevolgen zouden krijgen. Om de stabiliteit van zijn coalitie met de Liberaal-democraten te versterken legde Cameron wettelijk vast dat premiers niet op elk willekeurig – en politiek voordelig – moment verkiezingen kunnen uitschrijven. En om de euro­sceptici koest te houden regelde hij een referendum over het Britse lidmaatschap van de EU. Beide beslissingen hadden gemeen dat er niet goed over nagedacht was.

Volgens Vernon Bogdanor, de nestor onder de staatkundige historici die de jonge Cameron nog heeft lesgegeven, had een geschreven grondwet heel nuttig kunnen zijn bij het referendumbesluit. “Daarin had kunnen staan wanneer een referendum kan worden gehouden, welke meerderheid benodigd is en onder welke omstandigheden deze bindend is.” Nu kon Cameron zomaar een referendum uitschrijven en daarmee het gezag van het parlement, met de Rule of Law een van de twee pijlers waarop het fragiele Britse politieke systeem rust, ondermijnen. De vertegenwoordigers van het volk kregen opeens concurrentie van het volk zelf.

Het gaat Bogdanor te ver om te spreken over een constitutionele crisis. Hij spreekt liever over een politieke crisis omdat de verdeeldheid over de brexit nu dwars door de partijen loopt. Een nevengevolg is de versnelling van een proces dat al aan de gang was: de erosie van het Britse tweepartijenstelsel, wat leidt tot de vorming van instabiele coalities.

Tegelijk draagt de brexit bij aan politieke radicalisering. De regering-Johnson overweegt zelfs het parlement bij een brexit buitenspel te zetten, terwijl ook een linkse regering-Corbyn een schok voor het systeem zou zijn. Een regering-Farage zou evenmin een toonbeeld zijn van gematigdheid. Johnson, Corbyn en Farage hebben één ding gemeen: ze verschuilen zich achter ‘de wil van het volk’, in het geval van de brexiteers de 52 procent van de kiezers die voor de brexit stemde; in het geval van Corbyn de partijleden die hem hebben gekozen. Lagerhuisleden proberen nu al drie jaar meer macht naar zich toe te trekken. Daarbij krijgen ze steun van een voorzitter die bepaald niet onomstreden is. Binnen het Britse stelsel is de onafhankelijkheid van The Speaker een belangrijke voorwaarde, maar als anti-brexiteer en held van de parlementsleden lijkt John Bercow het adagium ‘nood breekt wet’ – of beter ‘nood breekt conventie’ – te hanteren.

Elizabeth

De parlementariërs weten zich gesteund door de juridische macht en hopen zelfs op een interventie van het staatshoofd, koningin Elizabeth. Wanneer dat laatste gebeurt, zou er sprake zijn van een constitutionele crisis. In de genoemde wet die Cameron had ingevoerd om zijn coalitie bijeen te houden, een kenmerkend staaltje korte­termijn­politiek, staat namelijk niet duidelijk aangegeven wat er moet gebeuren na een succesvolle motie van wantrouwen. De ironie is duidelijk: een maatregel die was bedoeld om de politieke stabiliteit te garanderen, dreigt nu de bron te worden van meer instabiliteit.

Volgens Bogdanor vormt de brexit een constitutioneel moment. Hij toont aan in zijn boek dat de EU een beschermende rol heeft gespeeld in de Britse constitutie en als lijm heeft gediend die de Britse naties bijeen heeft gehouden. Het idee van een brexit was de soevereiniteit van het parlement te herstellen en te verlossen van Brusselse invloeden. Ervoor in de plaats is nu een andere indringer gekomen: ‘de wil van het volk’. Net als het parlementsgebouw wacht de constitutie een grondige renovatie, mogelijk leidend tot een geschreven grondwet. Zodoende kan de brexit iets heel on-Brits tot gevolg hebben.