Waarom de handelsoorlog tussen China en de Verenigde Staten nog niet voorbij is

De Verenigde Staten en China zijn tot een eerste akkoord gekomen om de handelsoorlog te verzachten. Maar het einde is nog niet in zicht, en ook de Europese Unie moet zich zorgen maken.

Dinsdag ondertekenden Amerikaanse president Donald Trump en de Chinese vicepremier Liu He in het Witte Huis het fase-1 akkoord in hun onderling handelsconflict. Er komen geen tarieven op de resterende 156 miljard euro Chinese invoer waarmee Trump had gedreigd. Ook de heffingen van 15 procent op 112 miljard euro Chinese importgoederen wordt gehalveerd. In ruil gaat China in de komende twee jaar 200 miljard dollar goederen kopen waarvan 32 miljard dollar landbouwproducten, 77 miljard industriële producten, 52 miljard dollar energie en 38 miljard dollar diensten.

Op zichzelf is dat al een loodzware opgave, aangezien de huidige totale Chinese import uit de VS in 2019 ‘nauwelijks’ 122 miljard dollar bedroeg. China beloofde ook zijn munt niet te zullen manipuleren om de export een duwtje in de rug te geven. De overeenkomst bevat ook een heel hoofdstuk over het respect voor copyright, patenten en licenties en andere intellectuele eigendommen van Amerikaanse bedrijven en verbiedt verplichte technologieoverdracht van Amerikaanse aan Chinese bedrijven. Tenslotte belooft China ook een deel van zijn financiële diensten toegankelijk te maken voor Amerikaanse banken en verzekeraars. De hamvraag blijft of China zich zal (kunnen) houden aan de overeenkomst.

Ondanks het historisch gewicht dat Trump aan de deal probeerde te geven, is het handelsconflict nog lang niet van de baan. De VS blijft invoertarieven van 25 procent heffen op 250 miljard dollar en 7,5 procent op 112 miljard van de in totaal 539 miljard dollar Chinese invoer. In fase 2 van de onderhandelingen komen enkele zeer netelige kwesties als de staatssteun aan Chinese ondernemingen aan bod. Dat wordt een veel zwaardere dobber, omdat die de kern van het Chinese staatskapitalistische model raakt. Voor Trump hoeft dat deelakkoord niet noodzakelijk voor de presidentsverkiezingen in november rond zijn. Ook China staat niet te trappelen om nieuwe onderhandelingen te beginnen.

VS en EU zij aan zij tegen Chinese handelspraktijken

De VS hebben een hele waslijst klachten over Chinese handelspraktijken. En ook Europese lidstaten zijn tot de conclusie gekomen dat lof op de vrijhandel en de win-win-retoriek van de Chinese president Xi Jinping vooral zijn eigen nationale economie dient. China bevoordeelt met staatssteun en andere voordelen de concurrentiepositie van eigen bedrijven, zo zei de Amerikaanse ambassadeur bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO) Dennis Shea in juli 2018 in een toespraak voor de WTO. Het dumpt zijn overproductie op de wereldmarkt en schermt tegelijk zijn thuismarkt af voor buitenlandse invoer en investeringen, aldus Shea. Ze doen dat door Europese en Amerikaanse bedrijven alleen minderheidsparticipaties in Chinese bedrijven toe te staan of in een joint-venture met een Chinees bedrijf te laten opereren.

Dat China binnen de WTO nog steeds het statuut van ‘ontwikkelingsland’ hanteert om zijn markt minder open te stellen voor buitenlandse investeringen is evenzeer een doorn in het oog van Westerse landen. China trad toe tot de WTO in 2001, maar de omvang van zijn bruto binnenlands product is inmiddels verdrievoudigd tot 15.900 miljard dollar. Het is een economische grootmacht geworden die via zijn programma Made in China 2025 in een technologische wedloop verwikkeld is met Westerse technologiebedrijven en ernaar streeft zo weinig mogelijk afhankelijk te worden van Westerse technologie en standaarden. Daarom verplicht het Westerse bedrijven op eigen bodem vaak tot ’technologietransfers’ en sponsort het volgens de VS cyberdiefstal van Westerse bedrijfsgeheimen en andere confidentiële informatie.

WTO vleugellam

Om soeverein te kunnen optreden en het economische overwicht van de VS te kunnen uitspelen in bilaterale onderhandelingen waren een aantal regels voor internationale handel hinderlijk voor de Trump-administratie. Daarom trok Trump zich eerst terug uit de regionale akkoorden als het Trans Pacific Partnership met Aziatische landen en heronderhandelde hij het North American Free Trade Agreement met buurlanden Canada en Mexico.

Om de Chinezen daarna tot de orde te roepen, vonden Trump en zijn handelsgezant Robert Lighthizer de omweg via de WTO te omslachtig en tijdrovend. Het is inderdaad een oud zeer van de WTO dat ze vanwege de besluitvorming in consensus nauwelijks tot nieuwe regelgeving komt. Daarom diepte Lighthizer de in onbruik geraakte Trade Expansion Act van 1962 op die de president toelaat om invoertarieven te heffen als hij vindt dat de nationale veiligheid in het gedrang komt en paste die meteen toe op de invoer van goedkoop staal en aluminium.

Ten slotte maakte de VS ook de arbitrage van de Wereldhandelsorganisatie in Genève vleugellam. Daar blokkeerde de VS op 10 december de aanstelling van nieuwe rechters voor de beroepsinstantie van de WTO. Sindsdien telt dit beroepshof nog slechts 1 rechter, terwijl er 3 vereist zijn. Een handelsgeschil komt namelijk eerst voor bij een panel van WTO-experts, daarna konden de verliezers in beroep gaan bij dit hof en waren de uitspraken afdwingbaar. Het gevolg is dat landen nu hun beroepsprocedure eindeloos kunnen rekken en zo de uitspraak van het expertenpanel ontlopen.

In de ogen van de VS-regering treedt het Beroepshof van de WTO te activistisch op en gaat het zelf te veel regels maken. Peter Van den Bossche, voormalig rechter bij de beroepsinstantie en tegenwoordig onderzoeksdirecteur bij het World Trade Institute in Bern vindt die aantijging ongegrond en waarschuwde bij zijn vertrek in mei al voor de impasse in het Beroepshof door toedoen van de VS. Het Beroepshof wees de VS in het verleden vooral terecht wanneer ze buitensporige invoertarieven oplegden tegen dumping van vaak door de staat gesubsidieerde Chinese producten. Maar de meeste andere zaken wonnen ze, aldus Vanden Bossche.

Objectief: vermindering handelstekort

Lighthizer trok een muur van importheffingen op tegen de Chinese producten, naarmate de handelsoorlog escaleerde. ‘Importtarieven zijn het uitgelezen wapen om handelspartners waarmee de VS een handelstekort heeft in unilaterale onderhandelingen op de knieën te dwingen’, vertelt Bruno Merlevede, professor internationale economie aan de Universiteit Gent: ‘De WTO heeft regels afgesproken om de markt zijn werk te laten doen. Trump wil de uitkomsten van die marktwerking regelen. Hij wil meer exporteren dan importeren om zijn handelsbalans beter in evenwicht te brengen.’

Trump gelooft samen met Lighthizer dat hij op die manier het tekort op de handelsbalans van de VS kan verkleinen en zelfs jobs terughalen naar de VS. Tot halfweg 2019 viel daarvan weinig te merken op de handelsbalans, maar de jongste maanden nam het handelstekort af. Maar fundamenteel is er meer aan de hand, zegt Merlevede. Naast een tekort op de handelsbalans is er ook een fundamenteel tekort op de lopende rekening van de VS: ‘Sparen en de belastingopbrengsten volstaan niet om de uitgaven van consumptie en investeringen te financieren. Nu is de spaarquote in de VS negatief – er wordt meer uitgegeven dan gespaard – en werden de belastingen stelselmatig verlaagd, waardoor er in het buitenland moet worden geleend.’

Prijsverhogingen treffen consumenten in de VS

Trump blijft volhouden dat de invoerheffingen die hij oplegt de Amerikaanse economie geen pijn doen. In zijn tweets heeft hij het voortdurend over de tarieven die hij China oplegt, terwijl het de Amerikaanse importeurs zijn die de heffing betalen aan de Amerikaanse douanediensten. De heffing wordt vervolgens doorgerekend aan de groothandel, de retailers of consumenten.

Een aantal economen van de New York Federal Reserve toonden overigens aan dat de Chinese exporteurs hun prijzen nauwelijks verlaagden. Trump treft dus wel degelijk ook zijn eigen bevolking, wanneer hij taksen heft op de enorme invoer van consumptieproducten.

Vrijhandel krijgt geen vrij spel meer

De outsourcing van industrie naar China, Mexico en andere lageloonlanden, en de goedkope import uit die landen heeft in sommige delen van de VS ontwrichtende gevolgen gehad voor de lokale economie en arbeidsmarkt. Trump kanaliseerde dat ongenoegen in een nationalistische America First-politiek. Hij verzwijgt daarbij gemakshalve dat vrijhandel via import van goedkopere goederen de koopkracht van de werkende bevolking net heeft versterkt.

Maar ook Democratische presidentskandidaten als Joe Biden, Bernie Sanders en Elisabeth Warren hebben de slachtoffers van de globalisering in eigen land een prominente plaats gegeven in hun verkiezingsprogramma. Ze hebben hun conclusies getrokken na de overwinning van Trump in de Rust Belt en oude industriestaten in 2016. Alle willen ze extra bescherming optrekken voor de eigen industrie en paal en perk stellen aan een resem Chinese handelspraktijken.

Sanders en Warren eisen bovendien dat respect voor milieu, arbeidsomstandigheden en mensenrechten in alle overeenkomsten met handelspartners worden opgenomen. Hun belangrijkste kritiek op Trump is dat zijn bilaterale aanpak geen zoden aan de dijk zet en dat zijn fase-1 deal eigenlijk alleen maar de schade beperkt die hij zelf met zijn protectionisme heeft aangericht. Vooral Biden verwijt Trump dat hij met zijn tarievenpolitiek en unilaterale aanpak de VS naar een desastreus isolationisme leidt. Hij wil met Europa als bondgenoot front vormen tegen Chinese inbreuken op de regels van de wereldhandel.

De Europese Unie mee in het bad

Met China heeft de VS een handelstekort van 358 miljard dollar, daarna volgt een handelstekort van 169 miljard dollar met de EU als handelsblok en individuele landen als Mexico en Japan. Lighthizer heeft ze allemaal in het vizier, maar in 2020 krijgt de ‘onevenwichtige handel met de EU’ de prioriteit, zo gaf Lighthizer eind december al een schot voor de boeg. Het meer exportgerichte Europa is in een handelsconflict met de VS kwetsbaar en bovendien kan de VS de Europese NAVO-lidstaten veel te lage defensie-uitgaven aanwrijven. Een plan om tarieven te heffen op de invoer van auto-onderdelen zit tijdelijk in de koelkast, maar is nog lang niet van de baan.

Als grootste pleitbezorger van de vrijhandel zit de EU gewrongen. Want Eurocommissaris voor Handel Philip Hogan wil nu ook noodgedwongen de EU versterken en met gelijke wapens strijden. Nu de VS de WTO gedeeltelijk buiten strijd heeft gezet, kondigde hij wetgeving aan waarmee de EU handelspartners direct kan sanctioneren met invoerbeperkingen of -tarieven buiten de WTO om. En voor landen die wel nog hun geschillen willen regelen heeft de EU een tijdelijke noodarbitrage opgezet die beroepsinstantie van de WTO wil vervangen. Noorwegen en Canada hebben al toegezegd om te participeren.

China van zijn kant voelt dat zeker met een Democraat in het Witte Huis de VS en Europa weer toenadering zullen zoeken binnen de WTO en heeft alvast een aangekondigd een beperkt deel van zijn markt te zullen opengooien. Los van het handelsakkoord met de VS beloofde Peking op 23 december dat het de importtarieven verlaagt op 859 producten (varkensvlees, geneesmiddelen, hout, papier en halfgeleiders voor de chipindustrie) uit een aantal landen die lid zijn van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

Ook de opening van de allereerst Westerse autofabriek zonder Chinese partner, de Tesla Giga Factory voor elektrische wagens in Shangai begin 2020 is zo’n statement van de Chinezen dat ze bereid zijn hun markt te openen voor Westerse bedrijven. Maar steeds weer lijkt de voorwaarde te zijn dat de Chinese concurrentie er klaar voor is. Dat is nu wel het geval voor de Chinese elektrische wagens.